Wiadomości - Wczasopedia.pl

Stworzenie Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego to świetny pomysł. Nie pakujmy jednak do niego wszystkich biur podróży, wystarczy że będą w nim biura czarterowe. Dajmy mu też uprawnienia kontrolne... opublikowano na portalu www.turystyka.rp.pl

Rok 2012 na długo pozostanie w pamięci klientów i turystycznych agentów. Piętnaście przypadków niewypłacalności biur podróży spowodowało potężny ładunek nieprzyjemnych emocji zarówno jednych, jak i drugich. Pełne ręce roboty mieli również pracownicy urzędów marszałkowskich, musieli bowiem zorganizować powrót do kraju dla prawie siedmiu tysięcy pechowych turystów. Sami Marszałkowie też solidnie się zestresowali, ponieważ rachunek za powroty przewyższył poniesione koszty o prawie 455 tysięcy złotych, których potem nie miał kto zwrócić. Niejeden agent turystyczny wysłuchał gorzkich uwag zawiedzionych klientów, a część z nich poniosła nawet finansowe konsekwencje wynikające z procedur charge back.

Około 27 tysięcy poszkodowanych klientów powoli zgłasza swoje roszczenia wynikające z zaliczek lub pełnych wpłat za wycieczki. Według stanu na luty 2013 szacowano, że zabraknie dla nich na rekompensaty ponad dwunastu milionów złotych, a kwota ta z czasem na pewno jeszcze znacząco wzrośnie.

Jest więc oczywiste, że trzeba uczynić wszystko, aby w następnym sezonie sytuacja taka nie mogła się już powtórzyć. Za winowajcę całego nieszczęścia – oprócz biur podróży rzecz jasna – uznano ustawę o usługach turystycznych oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych wydanych przez Ministra Finansów, które definiują wysokości obowiązkowych gwarancji ubezpieczeniowych jakie muszą posiadać organizatorzy turystyki.

Rozporządzenia już (prawie) poprawiono

Wspomniane rozporządzenia były zdecydowanie najsłabszym punktem prawnych regulacji turystycznych i jako pierwsze poszły do poprawki. W nowej propozycji (wejdzie w życie już niebawem) usunięto ich zasadnicze wady, a przede wszystkim zamieniono bazę przychodów służących do obliczania wysokości obowiązkowej gwarancji, z historycznej (nieraz nawet sprzed dwóch lat) na prognozowaną. Skutkiem tej zmiany młode i dynamicznie rosnące biura podróży nie będą już generowały wysokiego ryzyka niedostatecznej relacji gwarancji do rzeczywistych bieżących przychodów z ich działalności.

Do jakich anomalii doprowadzały poprzednie przepisy najlepiej pokazać na przykładzie firmy Oriac Polska organizującej wycieczki pod marką Summerelse. W ciągu tylko jednego roku zwiększyła ona przychody ze sprzedaży  imprez z 200 tysięcy do ponad 24 milionów złotych. Jej niespełna czterystutysięczna gwarancja wynosiła, w relacji do rzeczywistych obrotów, niewiele ponad półtora procenta, czyli prawie dziesięć razy mniej aniżeli najbardziej typowa stawka w rozporządzeniach Ministra. Nic więc specjalnie dziwnego, że przy tak bardzo zaniżonej relacji, pieniędzy nie wystarczyło nawet na sprowadzenie turystów zza granicy.

W rzeczonym rozporządzeniu zdecydowanie podniesiono również minimalne wymogi gwarancyjne dla małych oraz rozpoczynających działalność biur podróży. Z tak znaczącymi zwyżkami trudno się pogodzić środowiskowym organizacjom turystycznym, tym bardziej, co należy wyraźnie podkreślić, że zamiana historycznej bazy obliczania gwarancji na prognozowaną usunęła najistotniejszą wadę dotychczasowych przepisów oraz ewidentnie zredukowała skalę ryzyka braku środków na zaspokojenie wszystkich roszczeń klientów. Natomiast ryzyko braku pieniędzy tylko na sprowadzenie turystów zza granicy spadło w nowej wersji rozporządzenia praktycznie do zera.

Teraz kolej na Fundusz Gwarancyjny

Największe ryzyko więc praktycznie zniknęło, co wcale nie oznacza, ze nie ma już problemu. Wielokrotnie omawiana w mediach unijna Dyrektywa 90/314 stwierdza bowiem wyraźnie, że zabezpieczenie klienta w przypadku niewypłacalności biura podróży obejmuje nie tylko pokrycie kosztów powrotu z wycieczki, ale także pełen zwrot wpłat za imprezy, które nie doszły do skutku lub części wpłat za te, które zostały wykonane tylko częściowo.

Zwykłe gwarancje ubezpieczeniowe nie są w stanie w pełni zabezpieczyć interesów klientów. ponieważ są one ograniczone kwotowo i nigdy nie ma pewności, czy wystarczą na realizację wszystkich roszczeń poszkodowanych turystów. Aby przybliżyć się do tego celu, stawki gwarancyjne musiałyby być bardzo wysokie, co uczyniłoby taki system zabezpieczeń bardzo drogim i wysoce nieefektywnym.

Pełne zabezpieczenie interesów klientów biur podróży mogą zapewnić tylko takie instrumenty, jak zmodyfikowane (nielimitowane) zabezpieczenie na rzecz klienta oraz odpowiednio skonstruowany fundusz gwarancyjny. Ponieważ ubezpieczyciele wyraźnie sygnalizują brak zainteresowania sprzedażą tych pierwszych (z powodu dużych trudności w reasekuracji takich produktów), to jedyną realną możliwością spełnienia wymagań dyrektywy 90/314 jest turystyczny fundusz gwarancyjny. I dlatego właśnie to rozwiązanie zostało zaproponowane na uzupełnienie, czyli drugi filar, dotychczasowego systemu zabezpieczeń opartego głównie na gwarancjach ubezpieczeniowych.

Osobowość prawna Funduszu po raz wtóry

Historia dotychczasowych propozycji dotyczących funduszu pełna była rozmaitych meandrów i często zaskakujących zwrotów akcji, a sytuacja w tej kwestii była już wielokrotnie opisywana przez media. Tym większą i do tego pozytywną niespodzianką było, że temat powrócił nie tylko szybciej niż się spodziewano, ale również w najzupełniej rzeczowej i sensownej formie. Projekt Założeń Projektu Ustawy o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym datowany na 17 kwietnia jest na tyle obszerny, że dość dokładnie pozwala poznać zamierzenia Ministerstwa Sportu i Turystyki w tej materii.

W aktualnej propozycji Ministerstwa Sportu i Turystyki najefektywniejszym rozwiązaniem, które pozwoli realizować zadania związane z systemem uzupełniającym oraz zapewni odpowiedni nadzór nad gromadzonymi środkami będzie utworzenie Funduszu posiadającego osobowość prawną. Posiadać on ma charakter publicznoprawny, co wynikać będzie ze sprawowanego przez ministra właściwego do spraw turystyki nadzoru nad działalnością Funduszu, faktu jego powołania w drodze aktu normatywnego rangi ustawowej oraz rodzaju wykonywanych zadań.

Najważniejsze założenia projektu

Ponieważ tematyka ta będzie jeszcze zapewne wielokrotnie powracała, a proponowane rozwiązania przytaczane i komentowane, dlatego w niniejszym materiale zostaną zaznaczone jedynie najbardziej istotne dla projektu elementy

Do najważniejszych zadań Funduszu będą należeć:

a) gromadzenie należnych składek od podmiotów objętych działaniem Funduszu;

Składki będą naliczane od każdego klienta i przekazywane do Funduszu wraz z deklaracją do 15 dnia po zakończeniu każdego kwartału. Ich wysokość będzie określana w rozporządzeniu ministra właściwego dla turystyki. Maksymalna wysokość składek będzie określona w ustawie o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym i ma wynosić 30 złotych dla imprez na terytorium europejskim i pozaeuropejskim z wykorzystaniem transportu lotniczego w ramach przewozu czarterowego i 20 złotych z wykorzystaniem innych środków transportu.
Planuje się, że pierwsza wysokość składek zostanie ustalona w wysokości połowy składek maksymalnych.

b) wypłata środków w ramach systemu uzupełniającego na pokrycie kosztów powrotu klientów zza granicy;
c) wypłata środków w ramach systemu uzupełniającego na pokrycie roszczeń klientów (np. wpłat na niedoszłe do skutku imprezy turystyczne);

Wypłaty środków z Funduszu będą następowały na wnioski marszałków województw, gdy nie starczy ich z podstawowych zabezpieczeń, czyli najczęściej z gwarancji ubezpieczeniowej

d) wykonywanie czynności kontrolnych wobec biur podróży, w szczególności w zakresie sprawdzenia realizacji obowiązku odprowadzania składek do Funduszu, w tym weryfikacja kwartalnych deklaracji biur oraz liczby i rodzaju sprzedawanych imprez turystycznych;

e) zarządzanie środkami finansowymi Funduszu (w tym tworzenie planu finansowego);
f) przygotowywanie sprawozdań z realizacji zadań Funduszu.

g) szczególnym zadaniem, które ma być powierzone Funduszowi jest organizacja powrotu do kraju klientów niewypłacalnych biur podróży. Stanowi to realizację postulatu eliminowania administracji publicznej (tu: urzędów marszałkowskich) z zadań operacyjnych i przeniesienia ich do jednostek lepiej wyposażonych w odpowiednie narzędzia do ich sprawnej realizacji. Fundusz będzie zapewniał m.in. rezerwacje niezbędnych noclegów, transportu lokalnego oraz transportu do kraju. Generalna jego intencją powinno być jednak działanie na rzecz kontynuacji imprez turystycznych przez klientów, ponieważ często jest to wariant najbardziej efektywny i jednocześnie bezpieczny dla turystów.

Podstawowymi źródłami finansowania Funduszu mają być:
- składki;
- przychody z lokat;
- wpływy z roszczeń (np. wobec niewypłacalnych biur podróży);
- udzielone pożyczki z budżetu państwa i/lub kredyty bankowe.

Generalne symulacje finansowe zakładają, że Fundusz będzie rocznie pozyskiwał około 20 milionów złotych składek, a łączny stan środków po pięciu latach działalności przekroczy 80 milionów. Średnie roczne koszty działalności Funduszu mają nieznacznie przekraczać cztery miliony złotych, a koszty pierwszych sześciu miesięcy funkcjonowania w wysokości około dwóch milionów pokryje Ministerstwo Sportu i Turystyki.
Fundusz ma zatrudniać około 20 pracowników (bez Zarządu). Organami Funduszu będą pięcioosobowa Rada Funduszu oraz trzyosobowy Zarząd Funduszu.

Dobry projekt na dobrych wzorcach

Przedstawiony przez Ministerstwo Sportu i Turystyki Projekt Założeń Turystycznego Funduszu Gwarancyjnego w znacznej mierze bazuje na rozwiązaniach zastosowanych w Wielkiej Brytanii i w Danii. W krajach tych fundusze są obowiązkowe i są jedyną formą zabezpieczenia finansowego biur podróży (w Wielkiej Brytanii tylko dla biur wykorzystujących transport lotniczy). Różnica jest taka, że tam beneficjentami zabezpieczeń (np. gwarancji, depozytu, kaucji) są fundusze, a u nas system pozostałby zdecentralizowany, gdzie beneficjentem pozostaliby marszałkowie – zgodnie z przepisami jeszcze obecnie obowiązującej ustawy.

MSiT postąpiło tym razem bardzo pragmatycznie starając się zastosować dobre i sprawnie działające wzorce zagraniczne do naszej krajowej rzeczywistości. Jest to tym ważniejsze, że oba te państwa należą do „starej” Unii, co nie tylko oznacza, że są bardziej doświadczone w stosowaniu sprawdzonych rozwiązań, ale jeszcze dodatkowo zapewniają, że są one koherentne z praktyką, doświadczeniami i prawodawstwem unijnym.

Jest dobrze, ale można spróbować lepiej

Dobry projekt nie oznacza, że niektóre jego założenia nie mogą zostać zmodyfikowane w toku dalszej dyskusji nad projektem ustawy o Funduszu. Można wymienić wiele obszarów do potencjalnej dyskusji, ale autor wymieni tylko trzy, jego zdaniem dość istotne.

1. Kwestia „granicy” pomiędzy podmiotami podlegającymi regulacjom Funduszu, a pozostałymi.

W projekcie proponuje się, aby spod Funduszu wyłączyć jedynie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych na terytorium krajów mających granicę lądowa z Polska (i obwodzie kaliningradzkim) oraz krajowych imprez turystycznych, w tym imprez zagranicznej turystyki przyjazdowej.
Jest to spowodowane bardzo niskim ryzykiem takiej działalności i jest całkowicie zasadne, aby takie podmioty korzystały jedynie z podstawowego systemu zabezpieczeń finansowych (czyli dotychczasowego).

W Wielkiej Brytanii ta „granica” jest jednak inna i przebiega pomiędzy podmiotami wykorzystującymi w organizacji imprez turystycznych transport lotniczy oraz pozostałymi, przy czym argumentacja odnośnie tamtego podziału jest, co do zasady, taka sama jak w projekcie Ministerstwa.

Rozważenie tego problemu byłoby przyjaznym gestem wobec mniejszych przedsiębiorców, którzy i tak uważają, że są stale penalizowani przez nieprzyjazne dla nich biznesowe otoczenie prawne.

2. Kwestia terminu możliwych wypłat rekompensat dla poszkodowanych klientów.

W projektowanym rozwiązaniu proponuje się, aby o dodatkowe środki występował marszałek dopiero po zakończeniu klasycznej procedury zgłaszania roszczeń przez klientów, gdy wykaże ona ostatecznie, że nie wystarczy pieniędzy dla wszystkich poszkodowanych. Oznacza to bardzo długi okres pomiędzy zgłoszeniem niewypłacalności przez biuro podróży, a ostatecznym otrzymaniem rekompensat przez klientów.

Ponieważ jednak Fundusz ma wpisaną w projekcie możliwość zaciągania zobowiązań, oznacza to, że ostatecznie i tak zostanie zaspokojone zostanie 100 procent roszczeń. Dlatego można pokusić się o opracowanie procedur, które umożliwią wypłatę rekompensat na bieżąco, czyli w miarę zgłaszania się poszkodowanych klientów.

Opracowanie takiego rozwiązania z pewnością spotkałoby się z dużym uznaniem środowisk konsumenckich dla urzędników Ministerstwa.

3. Kwestia uprawnień kontrolnych.

W Wielkiej Brytanii i Danii fundusze badają sytuację finansową biur podróży w celu ustalenia ich indywidualnego ryzyka. Może ono mieć wpływ na wielkość żądanych zabezpieczeń i pozwala ograniczyć w ten sposób ryzyko dla całej branży.
W ostatecznym rozrachunku chodzi bowiem wcale nie o to, żeby system zabezpieczeń wykazał swoją skuteczność, tylko o to, żeby w ogóle nie dochodziło do niewypłacalności.

Podobnie w naszym systemie bankowym istnieje Bankowy Fundusz Gwarancyjny oraz gwarancje państwowe dla depozytów, ale Komisja Nadzoru Finansowego usilnie dba o to, żeby do ich wykorzystania nigdy nie doszło. To w tym celu prowadzony jest ścisły monitoring systemu bankowego, wydawane są zalecenia, ostrzeżenia i rekomendacje.

Dlatego, gdyby wyposażyć Fundusz w szersze uprawnienia kontrolne i w zakresie wydawania zaleceń, to zapewne nastąpiłby spadek ogólnego poziomu ryzyka, a następnie w konsekwencji spadek kosztów całego systemu zabezpieczeń turystycznych.

Wielka szansa na naprawdę dobry projekt i poprawę w turystyce

Nieczęsto zdarza się sytuacja, aby można było tak radykalnie poprawić rzeczywistość, w której może działać i pracować jakaś branża. Tym razem perspektywa zmian na lepsze stanęła przed turystyką wyjazdową. Możliwość realizacji znaczącej poprawy jest na wyciagnięcie ręki. Jest oczywiste, że na obecnym etapie Projektu Założeń niektóre rozwiązania nie wszystkich zadawalają. Ale wydaje się, że jest pole do modyfikacji niektórych propozycji, i to tak, aby zadowolić praktycznie wszystkich uczestników turystycznego rynku.

Dobre rozwiązania, możliwe do osiągnięcia w drodze dyskusji środowiska i Ministerstwa powinny poprawić pozycję zarówno przedsiębiorców, turystycznych agentów, jak i konsumentów, a cała branża powinna w rezultacie odczuć kres dyskomfortu podwyższonego ryzyka i niepokoju związanego z korzystaniem z usług turystycznych. Poprawa jej nadszarpniętego wizerunku przyczyni się zapewne większej chęci klientów do korzystania z zagranicznych wycieczek, a w rezultacie wzrosną zarówno obroty biur podróży, jak również biur agencyjnych, czyli skorzystać mogą  na tym wszyscy.

Andrzej Betlej